关于构建基层不敢腐不能腐不想腐长效机制的思考

党的十八大以来，党中央坚持党要管党、从严治党，“老虎”“苍蝇”一起打，党风廉政建设和反腐败斗争取得了一系列重大成果，不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。但从基层情况来看，一些基层干部不正之风和腐败问题易发多发、量大面广的现象较为突出，基层反腐败斗争形势依然严峻复杂，探索构建基层“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制，是推动全面从严治党向基层延伸过程中亟待深入思考的重要内容和课题。

一、当前基层腐败问题的主要特点

（一）总量居高不下。近年来的信访举报、执纪审查统计数据显示，基层腐败问题总量大、存量多，腐败案件数、处分总人数逐年上升态势明显，涉案金额总体呈增长趋势。仅2015年全国共查处群众身边的“四风”和腐败问题就达到80516起，处理91550人。如周宁县纪检监察机关截止2016年8月查处的违纪案件共60件，其中侵害群众利益的不正之风和腐败问题就有32件。

（二）涉及领域范围广。基层腐败问题涵盖集体资金、资产、资源，遍及各类强农惠农专项资金，渗透在权力运行各个环节。涉农资金成为了“重灾区”，一些干部“雁过拔毛”，对国家下拨的粮食补贴、林业补贴、扶贫开发、危房改造、低保、救灾救助、征地拆迁补偿等专项资金大肆侵占。集体“三资”变成“囊中物”，部分基层干部将集体资金、资产、资源视为“香饽饽”，一些地方征地拆迁案件高发频发，出现“蚁贪巨腐”。视群众为“砧上鱼”，有的基层干部利用行政审批、执法监管、事务管理等职权，吃拿卡要，甚至勒索盘剥。如周宁县2015年7月通报的6起侵害群众利益的典型案件，就涉及到粮食补贴、自然灾害补助款、“一事一议”项目款等多个民生领域。

（三）主体遍布权力各岗位。基层腐败的主体覆盖管钱、管事、管物的重要岗位，从“一把手”到关键岗位、从县直职能部门到基层站所、从乡镇干部到村干部都有涉及，只要权力有利可图，都可能诱发腐败风险。往往还拔出萝卜带出泥，出现集团式腐败特征。为了顺利“作案”，有些基层干部相互勾结，逐渐由单纯的个人腐败向集体“抱团”腐败演变。如周宁县2016年8月通报的玛坑乡溪边村村原支部书记彭某某等违反中央八项规定精神案件，由彭某某提议虚增工程款用来发放误工补贴，时任村民主任、副主任、报账员等附和，并共同造假骗取工程款34900元，最终四人都受到了党纪追究。

（四）危害影响巨大。群众对发生在身边的不正之风和腐败问题感触最深，也最是痛恨。基层腐败使集体资产流失、群众负担加重、百姓利益受损，直接影响了群众的反腐“获得感”。而且，基层干部直接面对群众，一定程度上是党和政府的“代言人”，如果这类腐败问题得不到有效治理，势必损害党和政府的公信力，割裂党和人民群众的血肉联系，危及执政根基。

二、制约基层党风廉政建设的因素

（一）层层递减效应，削弱了不敢腐的惩戒功能。“上面九级风浪，下面纹丝不动”。越往基层管党治党的力度越显薄弱，县级要好于乡镇，县直部门要好于村（社区），机关单位要好于企业和社会组织。造成这种现象的一个重要原因就是全面从严治党责任没有真正落到实处，一些基层党委仍然把党风廉政建设看作纪委的事，混淆主体责任与监督责任的关系，不把党风廉政建设当回事，或者只停留在口头纸面上，措施不多，缺乏符合实际的硬招实招。一些基层纪委问责追责力度太轻，有的干部奉行“好人主义”，多栽花、少拔刺，板子高高举起、轻轻放下，执纪太宽太软，无形中损害了党纪国法的威严。“一把手”监督比较难，“一把手”权力过大过于集中，“一言堂”“一支笔”现象仍然存在，上级监督太远、同级不愿监督、下级不敢监督。同时，强的腐败收益和低的腐败成本是诱发腐败的直接原因，由于监督缺位，部分干部心存侥幸，认为反腐过一阵就松了，查不到自己头上。

（二）制度虚化泛化，妨碍了不能腐的防范功能。基层腐败易发多发一个重要原因就是制度不健全不规范，牛栏关猫现象突出，存在监管盲区。如，现实中对非党员的村委会、居委会干部就监管困难，他们既不是党纪审查对象，也不是行政监察对象，要是情节轻微，公安、检察机关也无法介入。制度执行力不足。一些单位重制度制定，轻制度执行，把制定制度当成最终成果，缺少对制度落实情况有效的检查反馈。如对各类专项惠农资金，主管部门重视资金的下拨，而对下拨后资金的分配使用和监督管理就很少过问。个别单位和部门甚至将制度挂在墙上当摆设，在现实工作中另搞一套，制度成了“稻草人”。迷信制度权威。把制度当成解决一切问题的灵丹妙药，无论何种问题都把制订制度当“挡箭牌”，头痛医头、脚痛医脚，陷于“制度陷阱”，造成制度多而杂、前后不一致、与纪法冲突等问题，可操作性、执行性差，制度作用的发挥打了折扣。

（三）党的领导弱化，影响了不想腐的教育功能。一些基层党的建设责任缺失，基层党组织的战斗堡垒和党员先锋模范作用发挥不充分。党内生活没有正常开展，组织学习走过场、流于形式，党的意识和党员意识弱化，理想信念口号化、空洞化问题突出，宗旨意识不牢。教育与制度、监督存在相互脱节问题，就教育抓教育，缺乏用制度规范堵塞漏洞和薄弱环节的有效举措，也没有很好地运用监督的成果来促进警示教育，党风廉政教育效果不佳。现实中，极个别基层干部由于待遇不高，生活压力大，疲于生计，铤而走险，出现了“贫困性腐败”，这种现象尤须警惕和加以研究。

三、构建基层“三不腐”长效机制的对策建议

（一）紧握问责鞭子，以责任追究倒逼责任落实。严格责任追究，推动基层党委、纪委和有关职能部门把该扛的责任扛起来，该落实的责任落实到位。一是抓好“两个责任”的落实。深入贯彻省委“五抓五看”要求，层层传导压力，推行主体责任、监督责任清单制度，加大“两个责任”落实情况的监督检查，促进领导干部和班子成员守土有责、守土负责、守土尽责。二是坚持“零容忍”态度惩治腐败。对基层腐败问题，突出抓早抓小，快查快结，并通过异地交叉检查、专题巡视巡察、专项治理、集中办案等强有力手段，查处典型案件，加大通报曝光力度，持续释放严厉惩治基层腐败的强烈信号。三是增强责任追究的震慑力。坚持“一案双查”，既追究当事人的责任，也追究领导的责任和党委的主体责任、纪委监督责任，责任追究要做到党纪政纪处理与组织处理、经济处罚等多管齐下，用好降职、免职、调离和取消评优评先、扣发津补贴、奖金等多种责任追究方式，提高违纪成本，形成震慑。

（二）盯住“关键少数”，强化权力运行的制约与监督。“一把手”是一个单位或部门的“关键少数”，在领导班子和全局工作中处于核心地位，加强对基层“一把手”的监督，有利于规范基层权力的运行。一是推行清单式的晒权机制。规范“一把手”的权力边界，加大简政放权力度，着力解决基层审批多、办证多、收费多、罚款多等问题，通过明确权力清单、负面清单和责任清单，压缩权力寻租空间。二是建立分权式的制衡机制。实行“一把手”“五不直接分管”制度，按照“副职分管、正职监督、集体领导、民主决策、公开公正”的原则，“一把手”不直接分管本单位本部门人事、财务、行政审批、物资采购、工程项目建设等工作，交由副职分管，减少“一把手”对具体事务的插手干预，形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行体系。三是坚持民主式的限权机制。坚持执行“一把手”“末位表态”制度，在讨论决策重要事项时，正职领导要充分听取班子成员的意见后再表态，不得事先定调子，对意见分歧较大的，应暂缓决策。

（三）加强立体监管，织密织牢制度的笼子。制度管长远管根本。从根本上铲除基层滋生腐败问题的土壤，还要靠制度的约束力。一是增强制度的科学性。按照于法周延、于事简便的原则，保证制度的有效性、可执行性，“做不到的宁可不写，写上的就要管用”，不能把亟待破解的难题淹没在大量制度条文中，在制订之初就要结合实际，避免过于原则、笼统或者漏洞很多的条文，让制度简便易行。二是加强制度执行力。制度的生命在于执行，要切实增强党员干部的担当意识和责任意识，建立健全各部门之间的联动机制，抓好制度落实情况的监督检查，用监督传递压力，用压力推动落实，强化制度的刚性运行，不留“暗门”,不开“天窗”,坚决防止“破窗效应”。三是健全制度监管体系。坚持问题导向，联系实际，加强调查研究，深入剖析问题症结，制订制度时不搞“单兵突进”，注重各项制度之间科学匹配和相互补充，逐步形成一套科学规范严密的制度体系，让制度越来越“行”，而不是越来越“多”。在制订基层党风廉政建设制度方面，要综合考虑群众纪律条款在基层的适用性、纪律处分与组织处理的衔接以及基层非党员、非行政机关公务员干部的监督管理等问题。

（四）深化标本兼治，培育不想腐的内生机制。治标和治本是有机统一的整体，要强化源头治理，从根本上铲除滋生腐败的土壤和条件。一是严肃党内政治生活，补足精神之钙。强化党的基层组织建设，坚持“三会一课”制度，开展批评与自我批评，把好民主生活会的质量。结合“两学一做”学习教育，推动党内组织生活制度化、常态化。二是实践监督执纪“四种形态”，突出抓早抓小。坚持“惩前毖后，治病救人”的方针，对于小问题早提醒早教育早处置。加强干部日常教育管理，将党性党风党纪教育贯彻到干部日常工作生活的各个领域、各个环节，突出教育的针对性和有效性。充分发挥用身边案例教育身边人的警示作用，以案说纪、以案示警。三是宣传教育引导，营造风清气正的社会环境。坚持道德高标准，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，发掘乡规民约中的反腐基因，通过家规家训教育以点带面，重塑传统文化价值，提升文化自信，涵养道德情操，传承经世济民的家国情怀，破除腐败的“心中之贼”。要加强反腐的社会宣传，坚持以党风政风带动民风社风，由教育党员干部向宣传廉洁社会转变，净化社会风气。

（作者系周宁县纪委组宣部副主任科员储新兴）